数据治理研究报告 ——数据要素权益配置路径 （2022 年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所 中国网络空间研究院信息化研究所 北京市金杜律师事务所 2022 年 7 月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院、中国网络空间研 究院和金杜律师事务所，并受法律保护。转载、摘编或利用 其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国 信息通信研究院、中国网络空间研究院和北京市金杜律师事 务所”。违反上述声明者，编者将追究其相关法律责任。 前 言 为解放和发展生产力、释放数据要素价值、培育数据要素市场， 数据要素权益配置问题成为亟待解决的关键性问题。然而，对于数据 要素权益配置问题的认识，一直没有在传统理论层面形成普遍认可的 解决方案。报告认为，实现数据开发利用和价值最大化才是当下解决 数据要素权益配置问题的根本目的之所在。 报告首先对数据要素权益配置的内涵进行逻辑解构，讨论权益配 置的基础理论、基本构成以及配置方法，并分析数据要素权益配置的 关键症结，包括数据多维属性导致数据权益体系构建尚未形成共识、 静态化的数据赋权模式无法匹配数据动态化的流动特性以及数据之 上多主体诉求交织导致各方利益难以平衡等障碍。事实上，数据要素 权益配置是世界各国共通性难题，实践中围绕数据要素权益配置也建 立起了一系列探索机制，包括数据立法完善配置路径、数据分类成为 配置基础、数据流通实现各方权益以及技术方案成为权益保障工具。 在立足实践经验的基础上，报告提出数据要素权益配置是一项复 杂的系统性工程，为使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合 理的优化状态，需要秉持开放化、类型化以及价值化的思考方式，摒 弃“套模具”的方法，使用“搭积木”的方案，围绕数据处理活动产 生的互动关系，不断分步式探索，积累权益配置规则。报告建议根据 个人信息、企业数据和公共数据所具有的不同属性和特点，制定差异 化的权益配置方案，并分别规定在公共管理以及商业应用环境下的数 据要素权益配置规则，逐步建成涵盖多维度、多层次的规范体系。 目 录 一、数据要素权益配置的重大意义............................................................................ 1 （一）适配生产力发展的现实需要 .............................................................................. 1 （二）实现数据高效利用的有效手段 .......................................................................... 2 （三）厘清数据法律关系的必然前提 .......................................................................... 3 二、数据要素权益配置的内涵解构............................................................................ 5 （一）数据要素权益配置的基础理论 .......................................................................... 5 （二）数据要素权益配置的基本构成 .......................................................................... 7 （三）数据要素权益配置的方式方法 ........................................................................ 11 三、数据要素权益配置的关键症结.......................................................................... 12 （一）数据多维属性导致数据权益体系构建尚未形成共识 ............................... 12 （二）静态化的赋权模式无法匹配数据动态化的流通特性 ............................... 13 （三）数据之上多主体的诉求交织导致难以平衡各方利益 ............................... 14 四、数据要素权益配置的探索机制.......................................................................... 16 （一）数据立法成为完善数据权益配置的路径...................................................... 16 （二）数据分类分级成为数据权益配置的基础...................................................... 19 （三）数据流通成为实现各方主体权益的引擎...................................................... 23 （四）技术手段成为保障各方主体权益的工具...................................................... 26 五、数据要素权益配置的总体思路及实现路径...................................................... 30 （一）总体思路 ................................................................................................................. 30 （二）实现路径 ................................................................................................................. 31 数据治理研究报告——数据要素权益配置路径（2022 年） 一、数据要素权益配置的重大意义 数据是新一代信息通信技术的底层驱动力，具备了生产 要素和战略资源的双重角色。我国需要构建起数据要素权益 配置基础制度，解决我国数据要素市场建立面临的诸多障碍， 进而适配生产力的发展，护航数据资源高效有序利用，回应 数字时代法律关系需求。 （一）适配生产力发展的现实需要 生产力作为人们解决社会同自然矛盾的实际能力和物 质力量，在不同经济形态和时代背景下具有不同的表现形式。 数字经济时代，以人工智能、区块链、云计算、大数据为代 表的新一代信息通信技术已成为新型生产力，但其快速发展 离不开作为生产资料和底层数据驱动。数据的积累、流转和 应用打破了原有的生产方式和生产活动，催生出崭新的生产 关系，而生产关系的基础在于生产资料所有制，在数字经济 背景下直指数据要素权益配置这一基本性和决定性问题。为 了使生产关系与数字经济时代的生产力发展特征相适配，我 国必须建立数据要素权益配置机制，通过合理的数据分配和 利用方式进一步激发社会生产力发展。 近年来，我国高度重视数据要素权益配置问题，围绕数 据要素加快顶层设计。2019 年 10 月，党的十九届四中全会 提出要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理和数据 等生产要素按贡献参与分配的机制”，首次公开明确数据可 1 数据治理研究报告——数据要素权益配置路径（2022 年） 作为生产要素按贡献参与分配。2020 年 4 月，中共中央国务 院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意 见》 ，指出要“加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共 享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护”， 这是党中央国务院颁布的第一份关于数据要素市场化配置 的文件。2021 年 12 月，国务院印发《要素市场化配置综合 改革试点总体方案》 ，提出要“探索建立数据要素流通规则， 完善公共数据开放共享机制，建立健全数据流通交易规则， 拓展规范化数据开发利用场景，加强数据安全保护” ，以充分 激励经济主体不断生产、交换数据要素，充分释放数据的潜 在价值。由此可见，完善数据要素权益配置机制，已成为我 国当前和未来一段时间内发展生产力的关键点。 （二）实现数据高效利用的有效手段 推进数据要素有序流动，释放数据要素潜在价值，实现 数据资源高效利用，需要完善数据要素权益配置机制。本报 告之所以采用“数据要素权益配置”的表述，一方面可以统 合“数据权属” “数据产权” “数据权利分配”等用语，另一 方面可以避免过度强调数据权利归属问题而忽略了数据作 为生产要素这一关键特性。因为，实现数据开发利用和价值 最大化才是当下解决数据要素权益配置的根本目的之所在。 从数据要素本身属性来看，数据要素具有和其他生产要 素截然不同的属性，体现出明显的非竞争性、复用性和流动 2 数据治理研究报告——数据要素权益配置路径（2022 年） 性特征。数据的非竞争性使数据具备了无限增殖利用的能力， 一方主体对数据的使用不影响其他主体使用同一数据。数据 的复用性是指数据的复制成本极低，原数据控制主体可以在 不丧失占有的情况下共享数据。数据的流动性使得以推动数 据价值最大化为目标的数据共享行为成为可能，为充分释放 数据要素潜力奠定基础。 从数据要素利用角度来看，不同主体的数据要素利用能 力存在显著差异，需要围绕不同类型的数据形成权益配置路 径。缺乏明确的数据要素权益配置机制，会导致不同市场主 体拘泥于“不敢流通” “不想流通” “不能流通”等观念，阻 塞数据要素流通渠道。一方面，个人、企业、政府等不同主 体在数据要素的权益主张、保护需求、使用方式、利用能力 等方面具有明显的多元化和差异性。另一方面，个人信息、 企业数据、公共数据等类型化数据在利用方式上大相径庭， 形成明确的利用规则才能厘清数据权益配置的底层逻辑。 （三）厘清数据法律关系的必然前提 迄今为止，人类社会已然经历了以男耕女织为主要方式 的农业文明时代和以蒸汽电力为典型代表的工业文明时代， 并在信息通信技术的飞速发展下跨越式进入数字文明时代。 根据马克思主义政治经济学理论，经济基础决定上层建筑。 信息通信技术在促进数字经济发展的同时，也在深刻地改变 社会关系，催生出内容庞杂、尚待厘清的数据法律关系。 3 数据治理研究报告——数据要素权益配置路径（2022 年） 在农业文明时代，社会经济生产围绕土