互联网平台治理研究报告 （2019 年） 中国信息通信研究院 2019年3月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应 注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本 院将追究其相关法律责任。 前 言 平台经济的蓬勃发展，是近年来全球经济发展的重要现象。从全 球来看，市值最高的 10 家上市公司中，已经有 7 家平台企业。从我 国来看，已经涌现了 20 家市值/估值超 100 亿美元的超大型平台企业， 其中 16 家是 2012 年以后成长起来的。无论从规模、数量或者成长速 度看，我国平台经济崛起的大势已然形成。 与此同时，平台经济也带来了一系列新的治理挑战。网络售假、 虚假宣传、不良信息等问题的治理态势依然严峻。特别是近三年，伴 随大量新兴超大型平台企业的快速崛起，数据、算法、垄断、法律责 任与社会责任等问题不断受到各界关注，一系列争议性问题亟待解决。 平台经济是一种新型的复杂经济现象。平台的核心功能主要是匹 配双边或多边市场，然而，正是其特殊的双边/多边市场结构，决定 了平台具备市场参与者与组织者的双重身份，扮演了信息壁垒打破者 与重构者的双重角色。特别是那些规模很“大”的超大型平台企业， 甚至已经成为具备准公共产品属性的基础设施。 对平台企业多重社会经济角色的重新认识，构成了本报告对平台 经济的治理模式、平台企业的责任划分、平台垄断的规制策略等诸多 争议性问题应当如何选择的基本指导。本报告主要价值导向是，努力 在平台经济创新发展与有效治理之间寻找平衡性的应对策略，以推动 平台经济不断向高质量发展迈进。主要结论如下： 第一，未来对互联网平台的治理仍应坚持包容审慎的理念，并将 这一理念贯彻到处理很多争议性治理问题的价值导向中，在坚持底线 监管的原则下，为平台经济的成长留足空间。 第二，超大型平台企业崛起已经在推动经济社会的资源重组和权 力重构，从治理的角度看，那些对市场“具化”程度越高、占据信息 优势越多、公共产品属性越强的平台，应该受到更多的治理关注，并 在平台治理中发挥更加重要的作用。 第三，平台企业一系列新的经济社会角色使得平台企业在生态治 理中的必要性和重要性大大提升，政府直接治理所有市场主体的传统 模式不再适用，构建政府与平台协同的多元治理体系应当是未来平台 经济治理模式设计的主要方向。 第四，随着平台企业经济社会角色的转变，平台承担必要的主动 审查义务已经成为更现实的选择，但应限定在非全面审查义务范围内， 构建以“制度性、机制性”为导向的系统性责任评估机制，设置必要 的多方参机制，夯实平台履责的正当性基础。 第五，在垄断规制上，建议我国结合产业发展实际，采取包容审 慎的反垄断态度，将促进创新作为反垄断的主要价值导向，以应对超 大型平台企业的崛起。同时，充分利用其他法律手段，对涉嫌“垄断” 的争议行为进行综合约束。 目 录 一、平台经济的全球崛起............................................................................................ 1 （一）平台企业走到世界经济舞台中央............................................................. 1 （二）我国超大型平台企业快速涌现................................................................. 2 二、新老问题交织加剧平台治理复杂性.................................................................... 6 （一）传统问题治理任重道远............................................................................. 6 （二）新兴治理难题集中出现........................................................................... 10 三、平台的经济社会角色.......................................................................................... 12 （一）平台的核心价值在于链接双边或多边市场........................................... 12 （二）平台具有市场参与者与组织者的双重身份........................................... 14 （三）平台具有信息壁垒打破者与重构者的双重角色................................... 16 （四）超大型平台成为具有准公共产品属性的新型基础设施....................... 17 四、平台治理模式的探索与设计.............................................................................. 20 （一）政府与平台协同治理的典型实践........................................................... 20 （二）政府与平台参与治理的作用比较........................................................... 23 （三）构建多元主体参与的协同治理体系....................................................... 26 五、平台责任的法律界定与合理边界...................................................................... 27 （一）国外平台企业法律责任的现状............................................................... 27 （二）我国平台企业法律责任的现状............................................................... 29 （三）平台责任界定的主要争议与难点........................................................... 31 （四）平台责任设置的合理边界....................................................................... 34 六、平台垄断的规制实践与治理策略...................................................................... 36 （一）欧盟的严格规制策略............................................................................... 36 （二）美国的审慎规制策略............................................................................... 39 （三）欧美反垄断实践比较............................................................................... 42 （四）平台垄断规制的策略选择....................................................................... 44 七、完善平台治理的思路与建议.............................................................................. 46 （一）继续坚持包容审慎的治理理念............................................................... 46 （二）重新认识超大型平台的经济社会角色................................................... 47 （三）科学设计平台经济的治理模式............................................................... 47 （四）合理划分平台企业的责任边界............................................................... 48 （五）建立创新导向的综合垄断规制体系....................................................... 48 图表目录 图 1 全球市值 Top10 企业中平台企业的数量与占比 ................... 1 表 1 平台企业业务领域演变 ....................................... 2 表 2 2018 年我国超大型平台企业排名.............................. 3 图 2 中国超大型平台企业数量 ..................................... 4 图 3 超大型平台成长周期演变趋势 ................................. 5 表 3 网络交易类平台主要问题监测情况 ............................. 7 表 4 信息内容类平台主要问题监测情况 ............................. 9 表 5 近三年我国平台治理热点事件 ................................ 10 图 4 互联网平台架构示意图 ...................................... 10 表 6 互联网平台经济的四种主要模式 .............................. 14 表 7 平台对市场的“具化” ...................................... 15 图 5 部分平台的准公共产品属性 ...................