数字经济治理白皮书 （2019 年） 中国信息通信研究院 2019年12月 版权声明 本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观 点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声 明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 数字经济治理是国家治理在数字经济领域的生动实践，是国家治 理的重要组成部分。党的十八届三中全会首次提出了国家治理体系和 治理能力现代化的重大命题，党的十九届四中全会第一次全面阐释了 推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任 务，为数字经济新形势下推进国家治理现代化作出了重大部署、指明 了方向。 数字经济的蓬勃发展，给经济社会带来了颠覆性影响。无论是从 生产组织形式，还是从生产要素等方面来看，数字经济都是一种与农 业经济、工业经济截然不同的经济形态。尤其是数字经济的数据化、 智能化、平台化、生态化等特征，深度重塑了经济社会形态，引发了 数字经济治理的根本性变革。传统的治理理念、治理工具等，均面临 前所未有的挑战，而且这些挑战是全球数字经济治理面临的共同难题。 在此背景之下，寻找数字经济治理的准确定位，构建适应全球数字经 济发展趋势的治理体系，具有极大的紧迫性与必要性。 数字经济治理议题繁杂，本报告并未涵盖全部内容，而是基于数 字经济典型特征，聚焦于全球关注度极高且在治理实践上有重要进展 的数据治理、算法治理、数字市场竞争治理、网络生态治理这四大议 题。未来，各国对于数字经济治理话语权的博弈将日趋激烈，全球数 字治理体系将在探索中不断完善。 目 录 一、数字经济治理的形势与挑战 .......................................... 1 （一）数字经济成为经济高质量发展的重要动能 ........................... 1 （二）国家治理对数字经济治理提出新要求 ............................... 2 （三）全球数字经济治理话语权博弈日趋激烈 ............................. 4 （四）数字经济新特征带来四大治理挑战 ................................ 5 二、数据治理的态势与特点 ............................................. 8 （一）全球个人信息保护制度与执法实践不断丰富 ......................... 8 （二）数据跨境流动领域国家间主权冲突问题凸显 ........................ 11 （三）非个人信息自由流动规则助力建构数字市场 ........................ 13 （四）中国积极推进个人信息保护立法与实践 ............................ 15 三、算法治理的态势与特点 ............................................ 16 （一）算法价值观问题受到全球各国关注 ............................... 17 （二）提高算法透明度和可解释性成为各国努力方向 ....................... 18 （三）各国对算法治理仍处于探索阶段 ................................. 20 （四）我国积极引导算法向善 ........................................ 21 四、数字市场竞争治理的态势与特点 ..................................... 23 （一）美国对数字平台反垄断监管由宽松转向审慎 ........................ 24 （二）全球数字市场竞争监管聚焦三大重点方向 .......................... 27 （三）数据集中对竞争的影响仍具有高度不确定性 ........................ 29 （四）我国积极着手破解数字市场竞争监管难题 .......................... 31 五、网络生态治理的态势与特点 ......................................... 32 （一）网络生态从“自治”走向“法治”成全球趋势 ....................... 32 （二）加强平台在网络生态治理中的作用成为共识 ........................ 35 （三）我国积极推进网络生态多元共治 ................................. 37 六、数字经济治理的趋势与展望 ......................................... 39 （一）强化对数字经济的治理成为全球趋势 .............................. 39 （二）适应数字经济发展水平是各国治理根本出发点 ....................... 40 （三）协同治理的价值将进一步显现 ................................... 40 （四）全球数字经济治理规则博弈正在加剧 .............................. 41 数字经济治理白皮书（2019 年） 一、数字经济治理的形势与挑战 当今世界，信息技术革命日新月异，引领生产生活方式的重大变 革。全球数字经济的发展，在为经济社会注入新活力的同时，也催生 了一系列革命性、系统性和全局性变革，给治理带来了前所未有的挑 战。面对这些挑战，如何创新治理理念、变革治理体系，是全球面临 的共同难题。 （一）数字经济成为经济高质量发展的重要动能 数字经济成为全球经济增长的关键动力。2018 年，全球 47 个国 家数字经济规模达到 30.2 万亿美元，占 GDP 比重的 40.3%，平均名 义增速为 9.2%。2018 年我国数字经济总量达到 31.3 万亿元，占 GDP 比重为 34.8%，名义增长 20.9%，高于同期 GDP 名义增速约 11.2 个 百分点，对 GDP 增长贡献率达到 67.9%，贡献率同比提升 12.9 个百 分点。在全球经济下行压力加大的形势下，数字经济的持续稳定快速 发展，成为稳定经济增长的重要动能。未来，伴随着数字技术持续创 新，加速向传统产业融合渗透，数字经济对经济增长的拉动作用将愈 发凸显。 数字经济高质量发展呼唤数字治理体系创新。习近平总书记指出， “我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。当前，互联网、 大数据、人工智能、区块链、物联网、5G 等新技术迭代迅猛，共享 经济、无人驾驶、数字货币等新业态层出不穷，数字经济成为全球经 济增长的新动能。数字经济能否实现高质量发展，密切关系到我国能 否抢抓新一轮科技革命与产业变革新机遇。当前，数字经济发展正面 1 数字经济治理白皮书（2019 年） 临一系列新情况新问题，亟需加快构建面向数字经济的制度规则体系， 治理好数字经济发展中存在的问题，为经济高质量发展添薪续力。 （二）国家治理对数字经济治理提出新要求 党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国 特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问 题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“推进国家治理体系和治 理能力现代化” 。这为数字经济治理提供了顶层设计与理论指导，也 提出了更高的治理要求。具体而言： 一是“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”。 社会主义基本经济制度随着实践发展不断完善，为经济高质量发展提 供了根本遵循。在数字经济领域，新技术新业态新模式的创新发展， 给原有的治理规则造成了一系列不适应。因此，数字经济治理需要加 强制度供给，努力让治理规则更符合数字经济的发展阶段与特性。 二是“强化竞争政策基础地位” 。市场经济的核心是公平竞争， 只有竞争是公平的，才能实现资源有效配置和企业优胜劣汰。因此， 需要强化竞争政策基础地位，以竞争政策来协调相关政策。针对数字 市场的竞争与垄断问题，数字经济治理需要不断创新垄断规制的理论 基础与政策工具，为数字经济的规范健康发展创造公平竞争的市场环 境。 三是“健全科技伦理治理体制” 。科技伦理是科技创新与应用必 须遵守的行为准则。近年来，随着科技应用的广泛拓展，科技所引发 的社会规范问题也日益受到关注。针对算法等技术应用所产生的技术 2 数字经济治理白皮书（2019 年） 价值观与社会伦理等争议，数字经济治理需对于科技伦理予以充分的 关注，从社会公共利益出发，建立风险防范与约束机制，赋予算法正 确的价值观。 四是“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行 行政管理的制度规则”。面对高度复杂的数字经济治理，政府的治理 能力受到了严重挑战。技术带来的问题也需要充分借力技术去解决， 因此，数字经济治理应强化科技支撑，依靠互联网、大数据、人工智 能等技术来赋能，不断提高降低治理成本，提高治理效率。 五是“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设， 落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清 朗的网络空间” 。网络空间构建了一个庞杂的生态，该生态是优还是 劣，是有序还是混乱，与治理能力密切相关。数字经济治理需要充分 发挥多元主体，尤其是互联网企业的作用，加大对虚假、暴力、恐怖 信息的治理力度。 六是“积极参与全球治理体系改革和建设”。国家治理需要统筹 国内国际两个大局，国内成熟的治理规则可以为国际治理提供参考与 借鉴。数字经济具有天然的开放性与全球性，因此，数字经济的治理 必将面临国与国之间的博弈与较量。在旧的治理规则严重不适应、新 的治理规则尚未建立起来的阶段，我国参与全球数字经济治理体系的 改革和建设，建构我国的治理话语权，有了更多空间与可能性。 本质上，国家治理现代化是让生产关系更好地适应生产力发展。 以互联网、大数据、人工智能、物联网、区块链等新技术的发展，给 3 数字经济治理白皮书（2019 年） 现有的数字经济治理体系与治理能力造成了前所未有的挑战，生产关 系与生产力存在不适应。落后的数字经济治理势必会约束数字经济的 发展，使我国错失发展的战略机遇期。因此，落实国家治理一系列要 求，创新数字经济治理势在必行。数字经济治理亟需通过建构适应数 字经济发展规律与趋势的治理体系，解决数字经济发展中的重点难点 问题，破除新技术新业态新模式制约瓶颈，才能为经济发展的质量变 革、效率变革、动力变革注入强劲动力。 （三）全球数字经济治理话语权博弈日趋激烈 数字经济的发展，重构了世