平台经济与竞争政策观察 （2020 年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所 2020 年 5 月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院政策与经济研究 所，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮 书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院政 策与经济研究所”。违反上述声明者，本院将追究其相关法 律责任。 前 言 平台经济是推动经济增长的新动能，数字平台作为平台经济的微 观基础，展现出了强大的生命力。随着数字平台规模的不断扩大，平 台竞争成为政策监管的核心领域。聚焦平台竞争议题，准确把握全球 数字平台竞争政策发展的总体趋势，是保障平台经济高质量发展的基 础，对研究平台经济发展、完善平台政策体系具有重大实践意义。 2019 年，全球平台经济保持快速增长态势，全球市场价值超 100 亿美元的数字平台企业达 74 家，价值总额达 8.98 万亿美元，同比增 长 41.8%；美国和中国分别以 35 家和 30 家的数量绝对引领，但规模 差距明显，美国仍有较大领先优势。从国内看，过去 5 年是我国平台 经济大规模发展的时期。截至 2019 年底，我国市场价值超 10 亿美元 的数字平台企业达 193 家，比 2015 年增加了 126 家；市场价值总额 达 2.35 万亿美元，较 2015 年底增长了近 200%。新冠肺炎疫情爆发 以来，数字平台开创的新技术新业态新模式，体现出较强的适应能力， 在一定程度上缓解了经济下行趋势。 平台经济在为全球发展注入巨大活力的同时，由其引发的竞争争 议也持续发酵。特别是针对谷歌、脸书、亚马逊、苹果等数字巨头的 反垄断调查此起彼伏，如何重新理解数字市场，营造一个公平有序的 竞争秩序成为各国竞争政策改革的重要方向。从全球监管态势来看， 2019 年欧美主要国家针对数字平台的监管呈现趋严态势。欧盟继续 保持高压态势，欧委会完成谷歌反垄断执法第三案，德、英、法等国 也频频主动出击，并尝试将隐私保护、平台规则透明化、数据安全等 更多因素纳入反垄断监管范畴，对全球数字平台反垄断监管形成重要 示范作用。2019 年以来，美国针对数字平台的反垄断监管态度发生 较大转向，同时开启了针对四大数字平台的反垄断调查，从传统上以 私人诉讼为主的较为宽松的市场监管转向更多带有行政监管意志的 反垄断执法调查。与欧盟监管意志明确，旨在维护本区域数字市场公 平竞争环境不同，美国国内对数字平台的反垄断监管仍存在较大分歧， 态度转变主要受其国内经济、社会和政治分化的影响。特别是美国国 内经济结构不平衡的问题，如贫富差距拉大、制造业萎靡、失业率上 升等，导致不满情绪日益增长。 从全球监管实践看，数字平台的特殊性引发了一系列反垄断监管 的新议题，包括数字平台的非中立行为、早期并购、对数据的使用等 都引起了反垄断执法机构高度关注。如何提升数字平台规则的公平性 和透明度，探索并购审查新标准与竞争损害新理论，创新数据影响的 评估方法等已经成为各国数字平台反垄断监管创新的重点。 未来，平台经济发展和竞争政策趋势处于动态变化之中。综合运 用科学的研究方法，注重分析数字平台发展的新特征，持续跟踪平台 竞争的新议题，准确判断竞争政策新趋势是研究我国平台经济发展的 重要方向。 目 录 一、平台经济发展态势....................................................................... 1 （一）全球平台经济发展态势.....................................................1 （二）我国平台经济发展态势.....................................................5 二、平台崛起引发反竞争忧虑...........................................................9 （一）谷歌：在线广告市场.......................................................10 （二）脸书：并购和数据驱动...................................................11 （三）亚马逊：自我优待...........................................................12 （四）苹果：封闭生态...............................................................13 三、全球主要国家数字平台竞争监管态势.....................................14 （一）欧洲持续加强数字平台反垄断监管.............................. 14 （二）美国对数字平台反垄断监管由宽松转向审慎.............. 19 （三）中国大力推进数字平台竞争规则建设.......................... 23 四、数字市场反垄断监管重要议题.................................................26 （一）数字平台非中立行为成为监管焦点和难点.................. 26 （二）初创公司并购审查提上反垄断日程.............................. 28 （三）数据集中对竞争的影响仍具有不确定性...................... 31 五、平台经济发展趋势与竞争政策展望.........................................32 一、平台经济发展态势 （一）全球平台经济发展态势 平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展的新动能。2019 年全球平台经济继续保持快速增长态势。一方面，头部平台发展势头 强劲与新平台快速成长并行；另一方面，中美两国继续引领全球平台 经济发展与美国优势扩大并存。 全球平台经济保持快速增长态势。根据中国信通院监测（图 1）， 截至 2019 年底，全球市场价值1超 100 亿美元的数字平台2企业达 74 家，价值总额达 8.98 万亿美元，同比增长 41.8%。其中，TOP10 的 头部平台企业对增长的贡献达 75.5%，是带动平台企业价值增长的主 要来源。值得关注的是，从企业数量看，2019 年新增加了 15 家价值 超百亿美元的平台企业，成为推动平台经济成长的新的重要来源。 1 2 包括上市企业市值和非上市企业估值。 基于数字技术，具有双/多边市场特点的平台。 1 图 1 2018-2019 年全球数字平台市场价值总额情况（100 亿美元以上平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 中美继续引领全球平台经济发展，但规模差距仍然较大。从平台 企业总量看（图 2），美国和中国分别以 35 家和 30 家的数量绝对引 领，此外还包括印度 3 家、英国 2 家、德国、瑞典、新加坡和印度尼 西亚各 1 家。从新增部分看，2019 年美国新增了 8 家价值超百亿美 元的平台企业，中国新增了 6 家，也都处于全球引领的水平，是全球 平台经济发展和成长最为活跃的地区。然而，从价值规模看，美国则 是中国的 3.3 倍，具有较大的领先优势，相比 2018 年差距有所扩大。 2019 年，美国数字平台总价值达 6.65 万亿美元，占据全球总量的 74.1%；相比，中国数字平台总价值为 2.02 万亿美元，仅占全球的 22.5%。价值差距背后反映的是中美数字平台企业创新能力、全球化 竞争力等方面的差异。 2 2018 年 2019 年 图 2 2018-2019 年各国家数字平台数量和市场价值占比（100 亿美元以上平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 头部平台发展势头强劲，总体价值占比相对稳定。从全球市值 Top10 企业看（图 3），截至 2019 年底，有 8 家为数字平台企业，总 市值达到 6.3 万亿美元，同比增长 44.8%，占比达 87.1%。其中，苹 果市值增长率高达 72.6%，阿里巴巴、微软、Facebook 都取得了超过 50%的市值增长；而谷歌、亚马逊和腾讯的增长则相对较缓，但也都 超过了 20%。值得关注的是，得益于数据处理业务、跨境交易业务的 快速增长，Visa 首次进入全球前十，进一步凸显了平台经济的影响力。 。从全球平台经济的总量看，TOP10 的平台企业占 74 家价值的比重 3 相对稳定，2018 和 2019 年分别为 74.2%和 75.5%。 3 注：2019 年（Q3）Visa 业务收入来源主要依次是数据处理业务收入（36.0%）、跨境交易收入（32.6%）、 服务收入（26.8%）和其他（4.6%）。来源：Visa，2019Q3 财报。 3 图 3 全球市值 Top10 企业中数字平台的数量与市值占比 数据来源：中国信息通信研究院监测 平台经济在多领域发挥引领作用。首先，从企业数量看（图 4）， 2019 年平台经济最活跃的领域是金融科技和企业服务，分别有 16 家 和 15 家；从新进入平台的行业分布看（图 5），这两个领域也是最 多的。当前，由数字平台驱动的金融业变革已经成为当前金融创新的 重要方向。同时，随着 5G 和人工智能等应用场景的不断开放，以及 产业互联网大潮的开启，数字平台赋能垂直行业的潜力将会进一步释 放。其次，电子商务（9 家）、数字媒体（8 家）、社交网络（7 家） 、 本地生活（7 家）、交通出行（5）也是平台经济发展的重点领域。 特别是随着移动互联网发展带动了数字技术向线下的渗透加速，我们 看到本地生活、交通出行等行业也逐步出现了数字平台企业引领的格 局。 4 图 4 2019 年全球数字平台的行业分布情况 按平台数量分类（100 亿美元以上数字平台） 图 5 2019 年新进入数字平台的行业分布情况 按平台数量分类（100 亿美元以上数字平台） 数据来源：中国信息通信研究院监测 （二）我国平台经济发展态势 随着移动互联网快速普及和“互联网+”向垂直领域加速融合，近 年来我国平台经济保持良好发展态势，表现出头部平台崛起、中小平 台快速成长以及越来越多行业出现平台引领的新特征，成为壮大数字 经济发展的重要动能。 我国平台经济保持快速发展势头。过去 5 年是我国平台经济大规 模发展的时期。根据中国信息通信研究院监测（图 6），截至 2019 年底，我国价值超 10 亿美元的数字平台企业达 193 家，比 2015 年新 增了 126 家。从价值规模看，2015-2019 年，我