1(2025年)城市全域数字化转型发展报告 ——突破方向与创新实践 中国信息通信研究院产业与规划研究所 信通院（广东）科技创新研究院有限公司 2025年12月 城市全域数字化转型发展报告 ——突破方向与创新实践 (2025年) 中国信息通信研究院产业与规划研究所 信通院（广东）科技创新研究院有限公司 2026年2月版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护 。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的， 应注明“来源：中国信息通信研究院 ”。违反上述声明者 ， 本院将追究其相关法律责任。 1前言 2025年7月，党中央召开城市工作会议指出：“ 我国城镇化正 从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段 转向存量提质增效为主的阶段” ，标志着我国城镇化正式迈上高质 量发展、内涵式发展新征程。会议明确提出的“ 六个城市 ”发展目 标，对我国城市发展的未来走向具有重大战略引领意义，也为各地 系统谋划部署下一阶段实施路线提供了基本遵循。 城市全域数字化转型是新时期智慧城市发展的新阶段新部署。 回顾我国城市信息化、数字化、智慧化发展历程， 2014年国家发展 改革委等八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》， 2015年我国政府工作报告首次明确提出要 “发展智慧城市 ”，同年 中央城市工作会议指出 “着力打造智慧城市 ”。时隔十年， 2024年 国家发展改革委等四部门印发 《关于深化智慧城市发展 推进城市全 域数字化转型的指导意见》。今年中央城市工作会议再次提出“ 着 力建设便捷高效的智慧城市” ，是站在新的时代路口，结合我国城 市发展新特征新阶段做出的战略部署。进一步深化智慧城市发展， 推动城市全域数字化转型，核心是要在助推城市探索走出内涵式发 展新道路方面提供新助力、开辟新市场、释放新价值 。 本报告是中国信息通信研究院产业与规划研究所连续发布的第 七本智慧城市行业研究报告。围绕落实国家五部门印发的《深化智 慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》 相关要求 ，立足2024年 报告对城市全域数字化转型态势的整体研判分析基础上， 重点定位 2于辨析城市全域数字化转型内涵特征 ，聚焦下个阶段工作突破方向 ， 找准转型实施的关键抓手 。 报告剖析了城市全域数字化转型的时代特征、发展目标与转型 要求。从时代特征看 ，以“政府部门 —赋能中心 —运营公司 ”为核 心的管理架构加速确立，以场景牵引、资源调度、底座整合为核心 的新技术架构加速确立，“ 平台整合 —数据激活 —制度改革 —产城 融合”发展内涵更加丰富。从发展目标看 ，重点聚焦提升民生服务 “温情”、提升城市运行 “韧性”、激发城市消费 “活力”、优化 城市产业育新 “环境”四大高价值方向 。从转型要求看 ，发展理念 、 转型深度、业务逻辑、推进方式、合作规则都在经历优化调整，走 向更加可感可知、高效长效的新发展阶段。 报告梳理了各地推进城市全域数字化转型面临的六大方向系列 堵点卡点，研究提出了一批小切口实施要点，总结了相应的地区创 新突破典型实践。报告从全过程管理视角提出三个方面工作抓手， 一是在顶层设计方面 ，要建立适应整体性转型发展需要的规划体系 ， 特别是针对大系统大平台一体化建设运营需要，要借鉴系统工程思 想，强化总体设计 。二是在质量管理方面 ，要持续健全 “管运协同 、 建运一体、共建共治、多元参与 ”的配套管理机制。三是在绩效评 价方面，要建立共性要求与个性需求相结合的转型成效评价体系， 强化投入产出绩效分析，引导城市全域转型有的放矢。 展望未来 ，以人工智能为代表的颠覆式数字创新能力加速成熟 ， 将在更大范围、更深层次掀起城市运行发展模式变革浪潮。把握重 3大历史机遇，健全更加科学高效的城市数字化转型治理体系，以数 据要素高效流通提升城市全要素配置水平，将成为重塑新时期城市 综合竞争力的关键之举。由于时间所限，报告相关分析结论与表述 难免有不妥和不足之处，欢迎联系研究团队共同探讨完善。 目录 一、城市全域数字化转型的基本内涵 .................................. 1 （一）城市全域数字化转型的三个时代特征 ......................... 1 （二）城市全域数字化转型的四个发展目标 ......................... 4 （三）城市全域数字化转型的五个转变要求 ......................... 5 二、城市全域数字化转型突破方向 .................................... 7 （一）塑造整体智治体系，系统对冲风险挑战 ....................... 7 （二）创新多跨服务场景，优化数字生活体验 ...................... 11 （三）强化产城融合转型，畅通惠民兴业闭环 ...................... 15 （四）整体谋划数字更新，焕新城市发展风貌 ...................... 18 （五）打造统一数字底座，驱动转型效能革命 ...................... 21 （六）纵深推进适数改革，重构转型动力机制 ...................... 25 三、城市全域数字化转型实施抓手 ................................... 29 （一）以规划体系加强整体布局 .................................. 29 （二）以管理体系强化质量控制 .................................. 32 （三）以评估体系促进务实发展 .................................. 34 四、展望未来的几个发展趋势 ....................................... 35 （一）人工智能突破技术奇点，深度赋能城市运行发展 .............. 35 （二）数字孪生城市加速成熟，增强风险预判治理能力 .............. 35 （三）数字资源体系分层整合，实现全域可统筹可调度 .............. 36 （四）投资于人驱动价值重构，数字场景开发生态加快成熟 .......... 37 图目录 图1城市全域数字化转型“三元协作生态” ......................... 2 图2城市全域数字化转型“三级协同技术架构” ..................... 3 图3城市全域数字化转型“四维价值象限” ......................... 4 图4城市全域数字化转型的五个转变要求 ........................... 7 图5城市全域数字化转型“四级规划”体系 ........................ 29 图6城市数字化转型全生命周期管理架构 .......................... 32 图7城市全域数字化转型评价指标体系参考框架 .................... 35 城市全域数字化转型发展报告- 突破方向与创新实践（202 5年） 1一、城市全域数字化转型的基本内涵 （一）城市全域数字化转型的三个时代特征 我国城市数字化转型与城镇化发展长期交织融合、螺旋互促， 已成为我国城市工作的重要构成部分。城市数字化转型工作一头连 着数字经济，一头连着经济社会千行百业发展需求，是推动城市经 济社会各项活动信息化、网络化、智能化演进的综合抓手，是促进 数字经济创新活力永续、繁荣发展的综合工程，也日渐成为驱动政 府组织管理架构变革重构的重要力量。从时间维度看，我国城市数 字化发展历程大致可以划分为 “数字城市 -智慧城市 -新型智慧城市 - 全域数字化转型 ”四个阶段，城市全域数字化转型是城市数智化演 进的4.0阶段。相较于上一个时期 ，城市全域数字化转型突出三个关 键特征：一是管理架构立体化，二是技术架构整体化，三是价值导 向多元化。 管理架构立体化体现在多方合作生态格局与功能定位更加清晰。 管理架构的第一个核心角色是政府部门，功能定位是主导方向与规 则。国家部委层面，国家数据局负责统筹推动城市全域数字化转型 工作整体部署，相应的各地数据主管部门负责推动城市全域转型工 作落地实施。管理架构的第二个核心角色是赋能中心，功能定位是 整合资源对外赋能，赋能中心的具体形态包括地方主管部门成立的 大数据中心、转型促进中心、应用赋能中心等。管理架构的第三个 核心角色是运营公司，功能定位是项目执行与运营，运营公司包括 地方主管部门指导成立的大数据公司、重点行业投资集团等。三方